newinspire

Рассмотрим систему источников бюджетной сферы ЕС.

Бюджет ЕС унаследовал многие черты бюджетов своих государств-членов. В то же время особая правовая природа Евросоюза, сочетающего в себе как признаки классической международной организации, так и черты сложного государственного формирования, придает источникам, принципам и всему механизму наднационального бюджетного регулирования ряд уникальных особенностей.

Система источников, регулирующих бюджетный механизм Евросоюза, включает в себя нормы, содержащиеся как в актах первичного, так и вторичного права. Кроме того, на развитие данной системы, а также бюджетных правоотношений ЕС существенное влияние оказывает практика Суда ЕС.

Представляется целесообразным провести классификацию источников бюджетного регулирования ЕС не только относительно их юридической силы, но и с точки зрения преобладания в процессе их принятия наднациональных или межгосударственных начал. Это позволит понять, в какой степени государства-члены сохранили контроль за принятием решений в бюджетной сфере ЕС, а также насколько их соответствующие полномочия были переданы на наднациональный уровень.

Акты бюджетного регулирования ЕС могут приниматься, с одной стороны, его государствами-членами напрямую (ратификация) или опосредованно через институты межгосударственного сотрудничества (Совет ЕС, Европейский Совет); с другой стороны, наднациональными формально независимыми от государств-членов в своей работе институтами (Европейский парламент, Европейская комиссия, Европейская счетная палата, Суд Европейского Союза), и, наконец, совместно указанными выше субъектами.

Государства-члены принимают основные первичные источники, регулирующие общий бюджет ЕС, имеющие высшую юридическую силу, главенствующую роль среди которых в настоящее время играют два его учредительных договора: Договор о функционировании ЕС и Договор о ЕС.

Последние редакции данных нормативных актов вместе с протоколами, приложениями и декларациями, являющимися их неотъемлемой частью, были приняты Лиссабонским договором 2007 г., вступившим в силу с 1 декабря 2009 г. после его ратификации в национальных парламентах и проведенного референдума в Ирландии.

Договор о функционировании ЕС в разд. II «Финансовые положения» ч. 6 устанавливает порядок финансирования доходной части бюджета ЕС за счет преимущественно системы собственных средств, закладывает основы финансового планирования относительно его расходной части в среднесрочной перспективе, закрепляет ряд бюджетных принципов и, наконец, регламентирует основы бюджетного процесса, включая обеспечение его надлежащего исполнения и защиту финансовых интересов ЕС от противоправных посягательств. Кроме того, он регулирует случаи финансирования продвинутого сотрудничества государств-членов за счет наднациональных бюджетных средств.

Договор о ЕС устанавливает особый порядок финансирования расходов на общую внешнюю политику и политику безопасности за счет бюджета ЕС.

Кроме того, государства-члены принимают ряд актов вторичного права, регулирующих бюджетную сферу ЕС, которые будут рассмотрены ниже. Используя единогласную процедуру голосования в Совете ЕС (в состав которого входят национальные министры по соответствующему профилю заседания), а также процесс ратификации, они принимают решение о системе собственных средств.

Данный нормативный акт устанавливает основные источники пополнения бюджета ЕС, составляющие около 99% его доходной части, и их предельно допустимый объем по отношению к валовому национальному доходу (далее - ВНД) Евросоюза.

В настоящее время действует Решение Совета ЕС о системе собственных средств от 7 июня 2007 г., вступившее в силу с 1 марта 2009 г. и распространяющее обратную силу на период до 1 января 2007 г. В Решении также закрепляется механизм корректировочных выплат в пользу Великобритании, призванный компенсировать бюджетный дисбаланс, возникший вследствие значительного превышения вклада данного государства в наднациональный бюджет над полученными им из него средствами.

Помимо этого, данный документ закрепляет порядок сбора собственных средств государствами-членами и предоставления их в распоряжение Европейской комиссии. Также в нем отражен принцип универсального покрытия доходами всех расходов бюджета ЕС и правило перехода остатков средств на следующий год.

В целях конкретизации положений решения о системе собственных средств государства-члены действуют через подотчетный им Совет ЕС, принимают регламент по применению решения о системе собственных средств. В настоящее время действует данный акт, принятый 22 мая 2000 г. (в ред. от 26 января 2009 г.).

Советом ЕС принимаются еще ряд актов вторичного права, регулирующих отдельные компоненты системы собственных средств ЕС, носящих вспомогательный характер:

Регламент Совета ЕС, определяющий единообразный порядок сбора собственных средств, полученных от отчислений от налога на добавленную стоимость (в настоящее время действует в ред. от 14 апреля 2003 г.);

Директива Совета ЕС по гармонизации сбора данных о валовом национальном продукте (действует в ред. от 29 сентября 2003 г.);

Регламент Совета ЕС по гармонизации сбора данных о ВНД от 15 июля 2003 г.;

Решение Совета ЕС по определению ВНД для нужд бюджета ЕС и его собственных средств от 16 марта 2010 г.

На приведенных актах монополия принятия решений относительно основных источников бюджетного регулирования ЕС государствами-членами и Советом ЕС заканчивается. Один из важнейших документов в этой сфере - финансовый регламент после вступления в силу Лиссабонского договора стал приниматься в соответствии со ст. 322 Договора о функционировании ЕС совместно Европейским парламентом, не зависимым от государств-членов, и Советом ЕС в соответствии с обычной законодательной процедурой на основании предложения Европейской комиссии и заключения Европейской счетной палаты.

В настоящее время он действует в редакции от 25 октября 2012 г. До Лиссабонской реформы финансовые регламенты принимались Советом ЕС, который лишь консультировался с Европейским парламентом. Такое изменение в процедуре свидетельствует об усилении наднациональных начал в сфере бюджетного регулирования ЕС.

Финансовый регламент закрепляет принципы бюджета ЕС, регламентирует структуру последнего, а также различные этапы бюджетного процесса, начиная от его составления до исполнения и бюджетного контроля. Он регулирует порядок осуществления закупок и предоставления грантов, финансируемых из наднационального бюджета.

В целях более точного понимания положений финансового регламента и более правильного применения его норм на практике Европейская комиссия наделяется полномочиями принимать делегированный регламент о правилах его применения. В настоящее время данный акт действует в редакции от 29 октября 2012 г. (вступил в силу с 1 января 2013 г.).

Несомненный интерес, с точки зрения классификации источников бюджетного права Евросоюза, представляют акты вторичного права, закладывающие основу для среднесрочного финансового планирования. Оно играет важнейшую роль в процессе поддержания бюджетной дисциплины вообще и баланса доходов и расходов ежегодных бюджетов ЕС в частности; отражает приоритеты наднационального финансирования и служит своеобразным «маяком» для государств-членов относительно направлений, в рамках которых возможно получение дополнительных к национальным денежных средств.

Несмотря на обозначенное выше значение, до вступления в силу Лиссабонского договора в учредительных актах ЕС отсутствовали положения, регулирующие среднесрочное финансовое планирование. Тем не менее, оно начало активно применяться еще с 1988 г. на основе межинституциональных соглашений, заключаемых между Европейским парламентом, Советом ЕС и Европейской комиссией.

Правовая база для заключения таких соглашений также отсутствовала в учредительных договорах вплоть до Лиссабонской реформы. Вследствие вступления в силу Лиссабонского договора в Договор о функционировании ЕС были добавлены соответствующие статьи. При этом произошло разделение межинституционального соглашения и самого среднесрочного финансового плана, которые теперь размещены в отдельных документах, хотя последний ранее являлся приложением к первому.

В настоящее время Совет ЕС в соответствии со специальной законодательной процедурой, основываясь на проекте, представленном Европейской комиссии с учетом одобрения, полученного от Европейского парламента и в отсутствие возражений со стороны, как минимум, одной трети национальных парламентов государств-членов единогласно принимает регламент, устанавливающий многолетний финансовый рамочный план.

В настоящее время действует подобный акт от 2 декабря 2013 г., который распространяет свое действие на период с 2014 по 2020 г. Помимо самого финансового рамочного плана, указанный регламент содержит нормы, регулирующие процедуру пересмотра последнего, а также порядок функционирования ряда фондов и резервов, финансируемых в чрезвычайных случаях вне рамок основного финансового плана.

Кроме того, он закрепляет предельные размеры финансирования т.н. «крупномасштабных проектов» и основы межинституционального сотрудничества в бюджетном процессе.

Учитывая особую важность данного регламента, все его финансовые положения были предварительно согласованы на заседании Европейского совета, которое прошло в г. Брюсселе 7-8 февраля 2013 г. Таким образом, окончательные решения относительно актов, регулирующих финансовое планирование, принимаются государствами-членами через подотчетные им Европейский Совет и Совет ЕС, но с учетом одобрения, полученного от Европейского парламента.

Межинституциональное соглашение между Европейским парламентом, Советом и Комиссией о бюджетной дисциплине, сотрудничестве в бюджетной сфере и добросовестном управлении финансами в настоящее время действует в редакции от 2 декабря 2013 г.

Несмотря на то, что оно утратило функцию документа, содержащего среднесрочный финансовый план ЕС, его значение в укреплении сотрудничества институтов бюджетной власти по-прежнему велико. Соглашение имеет три части.

Первая часть посвящена нормам, регулирующим среднесрочный финансовый рамочный план, а также финансовым инструментам, финансируемым вне его, о которых упоминалось выше. Вторая часть касается сотрудничества институтов в ходе бюджетной процедуры. Третья часть посвящена добросовестному управлению финансами Европейских фондов, через которые происходит наднациональное финансирование соответствующих областей общественной жизни ЕС.

Суд Евросоюза на различных этапах европейской интеграции наряду с другими сферами общеевропейской общественной жизни оказывал существенное влияние на бюджетные наднациональные правоотношения.

Значительным был вклад данного института в процесс разрешения споров, возникавших между Европейским парламентом и Советом ЕС, относительно принадлежности видов бюджетных средств к обязательным и необязательным расходам в 80 г. ХХ в. Конфликты тех лет неоднократно приводили к задержкам в принятии очередного ежегодного наднационального бюджета.

Высокий авторитет Суда ЕС сыграл далеко не последнюю роль в налаживании надлежащих взаимоотношений институтов бюджетной власти и развитии их диалога и сотрудничества на основе выработанных позднее межинституциональных соглашений, о которых упоминалось выше.

Следует отметить, однако, что, несмотря на то, что за прошедшие десятилетия бюджетная процедура совершенствовалась в т.ч. с целью снизить напряженность между органами бюджетной власти, даже после Лиссабонской реформы конфликты между Европейским парламентом и Советом ЕС продолжают рассматриваться Судом Евросоюза. Так, например, в 2013 г. последний вынес решение, сохранившее прерогативу единоличного подписания принятого совместно указанными институтами бюджета ЕС за Председателем Европейского парламента.

Помимо обеспечения процедуры принятия бюджета, Суд Евросоюза отстаивал и надлежащий порядок его исполнения. В частности, в 2005 г. в целях обеспечения надлежащей работы системы собственных средств и бесперебойного пополнения доходной части бюджета ЕС своим решением возложил на государства-члены финансовую ответственность за действия их таможенных служб, которые повлекли невыполнение финансовых обязательств перед Евросоюзом.

Взаимоотношения институтов Евросоюза в сфере формирования источников бюджетного регулирования ЕС, разграничение их полномочий, баланс межгосударственных и наднациональных начал, сама архитектура соответствующих актов представляет несомненный интерес с точки зрения использования интеграционного опыта в межгосударственных образованиях с участием Российской Федерации, в частности в Евразийском экономическом сообществе, и особенно в Евразийском экономическом союзе, чье создание, запланированное на 2015 г., предполагает еще большую степень интеграции его государств-членов.