newinspire

Ключевые слова: правовая, регламентация, российского, гражданства, принятия, Конституции, РФ

12 декабря 1993 г. в РФ была принята новая Конституция, которая внесла существенные изменения в институт российского гражданства. В ней получил дальнейшее развитие принцип единого гражданства. Закрепив гражданство РФ в качестве одной из основ конституционного строя, Конституция определила, что оно является единым и равным независимо от оснований приобретения (п. 1 ст. 6). В ней нет упоминания о федеративном характере гражданства, а сами принципы федерации и гражданства изложены в разных статьях Конституции и составляют самостоятельные основы конституционного строя. Более того, закрепляя перечень субъектов Федерации и устанавливая важнейшие критерии их правосубъектности (ст. 5), Конституция не упоминает собственное гражданство среди атрибутов государственности республик в составе РФ, не говоря уже о других субъектах.

Таким образом, с момента принятия Конституции РФ 1993 г. в РФ устанавливалось только одно гражданство - гражданство РФ, а решение всех вопросов, связанных с гражданством в РФ, было отнесено к исключительному ведению РФ (п. "в" ст. 71).

Как отмечалось выше, 18 января 1995 г. ГД приняла ФЗ "О внесении изменения в Закон РФ "О гражданстве РФ", согласно которому граждане СССР, постоянно проживающие на территории других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 г., если они не являются гражданами этих республик, получали возможность приобрести гражданство в порядке регистрации, если они заявят о своем желании приобрести гражданство РСФСР до 31 декабря 2000 г. В п. "г" ст. 18 первоначального варианта Закона говорилось о трех годах со дня вступления в силу Закона о гражданстве 1991 г., в течение которых эти граждане могут заявить о своем желании приобрести гражданство РСФСР.

Никаких других изменений в законодательство о гражданстве, вытекающих из действующей Конституции РФ, не вносилось. Более того, органы государственной власти РФ и органы государственной власти ее субъектов вели себя в вопросах гражданства таким образом, как будто этой Конституции вообще не существует.

Так, 3 августа 1994 г. Президент и Председатель Правительства РФ, а также Президент и и.о. премьер-министра Республики Башкортостан подписали Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Башкортостан, в котором указывалось (ст. 3), что в ведении Республики Башкортостан находятся вопросы гражданства Республики Башкортостан. Причем в преамбуле Договора говорилось о том, что при его заключении РФ и Республика Башкортостан, руководствовались, в частности, Конституцией РФ.

1 июля 1994 г.…Кабардино-Балкарской Республики …..

23 марта 1995 г…. Республики Северная Осетия - Алания ……

15 февраля 1994 г….Республики Татарстан …..

Таким образом, в РФ в области гражданства сложилось совершенно ненормальное положение, при котором практика деятельности как федеральных, так и региональных органов находилась в явном противоречии с Конституцией РФ. В значительной мере это объяснялось тем, что сам действующий Закон о гражданстве 1991 г. устарел и многие его положения не соответствовали ни Конституции, ни реалиям российского общества. Например, признание Законом существования в России гражданства РФ и гражданства республик в ее составе (ч. 2 ст. 2) не только не согласовывалось с положениями Конституции РФ о суверенитете РФ и верховенстве федеральных законов (ч. ч. 1 и 2 ст. 4), о равноправии субъектов Федерации (ч. ч. 1 и 4 ст. 5), о едином и равном гражданстве независимо от оснований его приобретения (ч. 1 ст. 6), об отнесении вопросов гражданства к ведению РФ (п. "в" ст. 71) и о праве Президента РФ решать вопросы гражданства (п. "а" ст. 89), но и приводило к разному толкованию вопроса о праве республик на установление своего гражданства, препятствовало утверждению единого и равного гражданства на всей территории страны.

4 мая 1997 г. Президент РФ внес в Государственную Думу проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О гражданстве РФ", предусматривавший 25 различных изменений и дополнений, направленных на упорядочение решения вопросов российского гражданства, основанное на опыте его реализации. Однако законопроект не был принят Государственной Думой во втором чтении.

Следует сказать, что в нашей стране на выработку политики в сфере законодательства о гражданстве и на развитие самого законодательства о гражданстве существенное влияние оказывает политическая борьба. К сожалению, не прекращаются спекуляции чисто политического свойства вокруг проблемы гражданства и прав так называемого русскоязычного населения, что продиктовано скорее своекорыстными политическим интересами в борьбе за депутатские мандаты, чем желанием решить эти проблемы с учетом реалий сегодняшнего дня, найти оптимальный вариант их решения.

В этих условиях рабочей группой Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ был подготовлен проект ФЗ "О гражданстве РФ", направленный на укрепление российской государственности, создание единого правового пространства, последовательное отражение интересов государства и личности при решении вопросов гражданства.

Дополнительным стимулом к подготовке нового законопроекта явилось также подписание Россией в 1997 г. Европейской конвенции о гражданстве.

19 апреля 2002 г. ГД приняла Федеральный закон "О гражданстве РФ", законопроект которого был внесен Президентом РФ. 15 мая 2002 г. он был одобрен Советом Федерации, а 31 мая 2002 г. подписан Президентом РФ и 1 июля 2002 г. вступил в силу.

В ФЗ о гражданстве содержатся принципы гражданства РФ и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством РФ, определены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства РФ. В соответствии с ним (ст. 2) вопросы гражданства РФ регулируются Конституцией РФ, международными договорами РФ, Федеральным законом "О гражданстве РФ", а также принимаемыми в соответствии с ним другими нормативными правовыми актами РФ.

Новый Закон исходит из того, что гражданство РФ является единым и равным, независимо от оснований его приобретения. Этот принцип базируется на мировой практике федерализма, которая основана на отказе от возможности существования суверенного государства в составе другого суверенного государства. Отказ от конституционного закрепления суверенитета республик в составе РФ является одной из наиболее важных гарантий государственной целостности России, поскольку он одновременно означает и отказ от закрепления в федеральной Конституции и права выхода любых субъектов Федерации из ее состава. "Подобная юридическая нерасторжимость, - указывает по этому поводу В.А. Ржевский, - есть главная черта федерации в ее классическом виде, предполагающая конституционную, а не договорную основу ее образования. Отсюда вытекает, что правосубъектность членов такой федерации не может претендовать на всю совокупность институтов классического государства. Интересно отметить, что еще Г. Еллинек обосновывал теорию федерации, не рассматривал ее субъекты в качестве суверенных государств, наделяя их чертами только автономных единиц".

Следует отметить, что при обсуждении проекта нового Закона о гражданстве некоторые депутаты настаивали на необходимости предоставления республикам в составе РФ права иметь свое гражданство, рассматривая гражданство в качестве неотъемлемого признака всякой государственности и забывая о том, что гражданство является атрибутом только суверенного государства. Что же касается признаков государства вообще, то они, как известно, включают: территорию, население и власть, чем республики в составе РФ в полной мере располагают.

Как уже отмечалось, после принятия Конституции РФ были предприняты попытки воссоздания института гражданства в полном объеме в республиках в составе РФ на основе двусторонних договоров РФ с рядом своих субъектов о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. Хотя возможность заключения таких договоров предусмотрена российской Конституцией, содержание некоторых из них в области гражданства явно выходило за рамки конституционной модели устройства современной России как конституционной федерации, поскольку в их положениях предусматривалось восстановление известной атрибутики республики, в том числе решение вопросов республиканского гражданства. "Очевидно, договор в условиях федерации, - утверждает В.А. Ржевский, - может использоваться лишь как дополнительное основание распределения (перераспределения) предметов ведения и полномочий, но отнюдь не как основание объединения суверенных субъектов в новое государство, федерацию. Поэтому заключение таких договоров обязательно должно соотноситься с федеральной Конституцией".

Основой единства российского гражданства является закрепленное в Конституции РФ равноправие субъектов Федерации. К сожалению, официальное признание такого равноправия не сопровождается пока достаточными юридическими гарантиями такого статуса субъектов Федерации в их современном конституционном качестве. Конечно, все они наделяются Конституцией статусом государственных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, особого характера взаимоотношений с федеральной властью, что выводит их из разряда административно-территориальных единиц. Однако сам по себе принцип равноправия субъектов еще не означает превращение России в полностью симметричную федерацию. Существенные различия между субъектами с точки зрения экономического потенциала, социальных и многих других критериев настолько велики, что Конституция не провозглашает федерации с одномерными субъектами. Она сохраняет их различный статус, закрепляя определенные гарантии против как сепаратизма, так и чрезмерной централизации, позволяющие учитывать сохранение различий в статусе субъектов федерации с одновременным сближением их политических прав.

"Одним из показателей такого сближения, - подчеркивает В.А. Ржевский, - служит равное обеспечение прав российских граждан на основе четкой региональной политики, включающей как внедрение бюджетного федерализма, так и дополнительных компенсационных механизмов для обеспечения равных условий жизни граждан в различных регионах. Но наряду с этим следует учитывать и факторы юридического равенства граждан независимо от территории их проживания. Предпосылкой для этого может стать только единое российское гражданство.

Введение института гражданства лишь в некоторых субъектах федерации - республиках явно нарушает равенство политических прав всех субъектов и может послужить стимулом для республиканизаторских устремлений в краях и областях, что таит в себе угрозу единству и целостности РФ.

Известно, что попытки преобразования ряда региональных субъектов в республики со своими конституциями, гражданством и иными атрибутами государства уже были и продолжают иметь место, что может повлечь за собой политико-экономическое обособление отдельных территорий. Преградой для этого должна стать устойчивая политика экономического, социального и культурного возрождения России, развернутая государственная стратегия достижения общественного и межнационального согласия в масштабах всей федерации. И одним из важных правовых инструментов для этого призвано стать единое российское гражданство как цементирующий фактор обеспечения всей полноты прав и свобод человека и гражданина на всей территории РФ".

В Законе о гражданстве 2002 г. устанавливается, что проживание гражданина РФ за ее пределами не прекращает его гражданства РФ (п. 3 ст. 4). Этот принцип вытекает из естественного права человека избирать место своего жительства, свободно выезжать за пределы РФ и беспрепятственно возвращаться, что закреплено в ч. 2 ст. 27 Конституции РФ. Отрицание такого рода свободы при советской власти являлось грубым нарушением прав и свобод человека.

Таким образом, ни само по себе проживание за пределами РФ, ни его длительность не могут быть основанием для прекращения гражданства РФ. Таким основанием может быть лишь волеизъявление самого гражданина.

Согласно Закону 2002 г. (п. 4 ст. 4) гражданин РФ не может быть лишен гражданства РФ или права изменить его. Это принцип, закрепленный впервые в отечественной истории Законом о гражданстве 1991 г., уточняется с учетом того, кто и какого гражданства не может быть лишен в РФ (или права изменить свое гражданство). Так, если в Законе 1991 г. говорилось о том, что в РФ никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство, то в Законе 2002 г. речь идет только о гражданине РФ, которого нельзя лишить ни гражданства РФ, ни права его изменения. В последнем случае имеется в виду право на прекращение в установленном порядке гражданства РФ и признание права приобрести иное гражданство в порядке, предусмотренном законодательством другого государства.

В соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 61) новый Закон закрепляет принцип, согласно которому гражданин РФ не может быть выслан за пределы РФ или выдан инос.у государству. Тем самым устанавливаются важные гарантии защиты интересов российских граждан.

Первая гарантия - невозможность высылки - приобрела конституционный уровень еще 21 апреля 1992 г. Она родилась с учетом советского опыта выдворения из страны лиц, критически настроенных к правящему режиму. Демократизация страны, воцарение в ней подлинной свободы сняли вопрос о возможности использования этой дискриминационной меры, а также исключают возможность ее возникновения в будущем.

Вторая гарантия - невозможность выдачи другому государству. В отличие от Закона о гражданстве 1991 г., который фактически допускал такую выдачу "на основании закона или международного договора" (ч. 3 ст. 1), новый Закон вслед за Конституцией РФ не содержит никаких условий возможной выдачи. Он просто запрещает ее.

Однако отказ от выдачи гражданина РФ не означает, разумеется, освобождения его от ответственности, если он совершил за границей преступление, предусмотренное российским з-д-м. В этом случае гражданин РФ будет наказан в соот-и с действующими в России законами.

Другой аспект защиты интересов российских граждан закреплен в ст. 7 Закона 2002 г., в которой говорится, что гражданам РФ, находящимся за пределами РФ, предоставляется защита и покровительство РФ. Органы государственной власти РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами РФ, должностные лица указанных представительств и учреждений обязаны содействовать тому, чтобы гражданам РФ была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан РФ, а также возможность защитить их права и охраняемые законом интересы.

Согласно ч. 6 ст. 4 Закона 2002 г. РФ поощряет приобретение гражданства РФ лицами без гражданства, проживающими на территории РФ. Тем самым констатируется приверженность РФ международному принципу сокращения безгражданства в отношении лиц, проживающих на ее территории, что согласуется, в частности, с п. "б" ст. 4 Европейской конвенции о гражданстве.

Закон закрепляет принцип двойного гражданства (ст. 6). В нем говорится, что гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или ФЗ. Приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращения гражд-ва РФ.

В соответствии со ст. 8 заключение или расторжение брака между гражданином РФ и лицом, не имеющим гражданства РФ, изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменения гражд-ва указанных лиц, а расторжение брака не влечет за собой изменение гражд-ва родившихся в этом браке или усыновленных (удочеренных) супругами детей.

Законом регулируются вопросы приобретения гражданства РФ, прекращения гражданства, отмена решений по вопросам гражданства, гражданство детей при изменении гражданства родителей, опекунов и попечителей, гражданство недееспособных лиц. Он определяет полномочные органы, ведающие делами о гражданстве РФ, регулирует производство по делам о гражд-ве РФ, определяет порядок обжалования решений полномочных органов, ведающих делами о гражд-ве и действий их должн. лиц, разрешения споров по вопросам гражд-ва РФ.

После принятия нового Закона о гражданстве в процессе проводимого в стране обмена паспортов СССР образца 1974 г. на новые российские паспорта обнаружилось, что более 1 млн. человек, приехавших в Россию после распада Советского Союза и до принятия нового законодательства о гражданстве, оказались в сложнейшей жизненной ситуации.

Эти люди приехали в Россию, жили и работали, участвовали в ее политической жизни. Многие из них служили в российской армии. Однако, не приобретя после переезда в Россию российского гражданства, они оказались лицами без гражданства. (Послание Президента РФ ФС РФ, 2003).

Сложившаяся ситуация нуждалась в принятии ряда мер по ее разрешению, включая и внесение соответствующих корректив в новый Закон о гражданстве, которые также способствовали проведению нашей страной эффективной иммиграционной политики. Такие коррективы были внесены 11 ноября 2003 г. ФЗ "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "О гражданстве РФ".

Таким образом, анализ российского законодательства о гражданстве постсоветского периода дает основание сделать вывод о том, что его развитие шло сначала по пути децентрализации этого института, а затем приобрело обратную тенденцию.

Если же оценивать развитие российского законодательства о гражданстве в целом, то можно сказать, что каждый этап его развития отражал исторически сложившуюся политическую позицию государства, при этом каждый следующий нормативный правовой акт сохранял историческую преемственность по отношению к предыдущему. ... читать далее ...