Реформирование системы государственных финансов в 90-е годы XX столетия в России связано с появлением системы внебюджетных фондов. Создание их было продиктовано необходимостью безотлага­тельного решения отдельных жизненно важных для общества задач как социального, так и экономического характера.

В частности, речь шла о создании устойчивой системы государственного пенсионного обеспечения; медицинского и социального страхования; развитии сети автомобильных дорог и содержания дорожного хозяйства; реше­нии экологических проблем и т. п.

Внебюджетные фонды выступают в качестве стабильного, прогно­зируемого на длительный период источника денежных средств, ис­пользуемых для финансирования конкретных социальных потребно­стей общегосударственного значения (государственные внебюджетные фонды социального назначения); для финансирования отдельных ре­гиональных или ведомственных программ экономического характера, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, а также субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Для внебюджетных фондов характерно четкое установление до­ходных источников, позволяющих достаточно точно прогнозировать объемы средств этих фондов и, что не менее важно, контролировать целевое использование указанных финансовых ресурсов.

Внебюджетные фонды являются важным звеном в системе пуб­личных финансов во всех развитых странах мира.

Предшественниками внебюджетных фондов являлись специальные фонды, которые появились задолго до возникновения бюджета для решения государством конкретных задач. Они носили, как правило, временный характер; число их росло в связи с увеличением задач, стоящих перед государством.

В современных условиях внебюджетные фонды представляют со­бой механизм перераспределения национального дохода, а иногда и части совокупного общественного продукта, с целью защиты интере­сов отдельных социальных групп населения, решения конкретных за­дач экономического характера.

Увеличение количества внебюджетных фондов и совокупного объема аккумулируемых ими средств (в отдельных странах, напри­мер во Франции, они сопоставимы с размерами государственного бюджета) является характерной особенностью для экономически раз­витых стран. Это объясняется прежде всего возрастающей ролью го­сударства в решении социальных, экологических проблем, вопросов выравнивания условий жизни населения в различных регионах.

Исторически внебюджетные фонды создавались двумя путями:

• выделение из бюджета определенных, особо значимых расходов и создание специальных фондов для их финансирования;

• формирование фондов с собственными источниками доходов.

Внебюджетные фонды всегда имеют строго целевое назначение и управляются автономно от бюджета. Средства внебюджетных фондов находятся в государственной или муниципальной собственности. При превышении доходов над расходами фондов (т. е. наличии по­ложительного сальдо) средства этих фондов зачастую используются многими странами на возвратной основе для покрытия бюджетного дефицита.

Большинство фондов создаются в процессе перераспределения национального дохода с помощью специальных налогов, сборов, зай­мов, а также выделения средств из бюджета. Бюджетные средства переводятся в фонды в виде субсидий и субвенций либо в форме отчислений от налоговых доходов. Внебюджетные фонды могут так­же привлекать и заемные средства для решения конкретных задач.

Таким образом, внебюджетные фонды — это специфическая фор­ма перераспределения и использования финансовых ресурсов страны для финансирования конкретных социальных и экономических по­требностей общегосударственного либо регионального значения.

Внебюджетные фонды различаются по правовому положению и целям создания.

По правовому положению фонды делятся на государственные и местные. Первые находятся в распоряжении центральных властей (в государствах с федеративным устройством они могут находиться и в распоряжении властей субъектов федерации); вторые — в распоряже­нии органов местного самоуправления.

В зависимости от целевой направленности расходования средств внебюджетные фонды подразделяются на: фонды социального назначе­ния (их иногда называют фонды социального страхования) и экономи­ческие фонды. Первые предназначены в основном для решения задач социального характера, вторые имеют экономическую направленность.

В западных странах накоплен огромный опыт создания внебюд­жетных фондов. В особенности это относится к экономическим фон­дам. Они расширяют возможности государственного влияния на раз­витие хозяйственной и социальной жизни общества.

Первые фонды экономического содействия возникли в годы мирового экономиче­ского кризиса (1929—1933) для оказания финансовой поддержки ча­стному бизнесу. После Второй мировой войны подобные фонды были созданы во всех развитых странах мира. В частности, во Фран­ции с момента окончания войны действует Фонд модернизации, ко­торый после объединения с рядом других фондов был преобразован в Фонд экономического и социального развития. В США существует Фонд перестройки и развития экономики.

С начала 60-х годов в развитых странах мира большое внимание уделяется созданию научно-технических фондов. Для формирования доходной части этих фондов используются как бюджетные средства (поступления из бюджетов, ссуды государства, бессрочные авансы, субсидии и т. п.), так и средства крупный компании, взносы универ­ситетов и другие источники. Средства указанных фондов направляют­ся на финансирование программ в области фундаментальных исследо­ваний, строительство научных центров, подготовку кадров и т. п.

В последнее десятилетие в промышленно развитых странах значи­тельно возросли (в 5—8 раз) фонды социального назначения, что по­зволяет государственным властям проводить активную социальную политику. В образовании этих фондов, как правило, используются: а) страховые взносы застрахованных лиц; б) страховые взносы предпринимателей; в) субсидии и беспроцентные ссуды государства.

Состав социальных внебюджетных фондов, так же как и ставки взносов, размеры субсидий, весьма дифференцирован по странам.

Внебюджетные фонды как институциональные структуры явля­ются самостоятельными финансовыми, а иногда и финансово-кре­дитными учреждениями и зачастую, имея целью получение дополни­тельных доходов, выступают в качестве крупных инвесторов прежде всего на рынке государственных ценных бумаг.

Более того, государ­ство зачастую принуждает внебюджетные фонды приобретать госу­дарственные ценные бумаги.

Таким образом, можно говорить о том, что внебюджетные фонды выступают в ряде случаев в качестве свое­образного «кредитора» государственных бюджетов.