Правовой основой создания внебюджетных фондов в Российской Федерации первоначально являлся Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». На его основе были приняты правовые акты, регулирующие функционирование внебюджетных фондов социально­го назначения. С введением в действие Бюджетного кодекса РФ указанный выше закон утратил силу (отменен).

В Российской Федерации к фондам социального назначения от­носятся: 1) Пенсионный фонд РФ (ПФ); 2) Фонд социального страхования РФ (ФСС); 3) Федеральный фонд и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (соответственно ФФОМС и ТФОМС). До 2001 г. существовал также Государствен­ный фонд занятости населения РФ (ГФЗН).

Эти фонды призваны обеспечить конституционные права граждан Российской Федерации на получение пенсий, социального пособия в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, на охрану здоро­вья и медицинскую помощь, защиту от безработицы и т. п.

Крупнейшим из внебюджетных фондов России является Пенсион­ный фонд РФ. Его бюджет — второй по величине после федерального бюджета РФ и составляет около 50% федерального бюджета.

Пенсионный фонд РФ был образован постановлением Верховно­го Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Фе­дерации. Он является самостоятельным финансово-кредитным учре­ждением, выполняющим отдельные банковские операции. Денежные средства и иное имущество Фонда являются государственной собст­венностью Российской Федерации. Денежные средства Пенсионного фонда не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат. Бюджет Фонда и отчет о его исполнении утверждаются федеральным законом.

Главными задачами Пенсионного фонда РФ являются:

• выплаты в соответствии с действующим на территории Россий­ской Федерации законодательством, межгосударственными и между­народными договорами государственных пенсий в виде трудовых, во­енных и социальных пособий, а также пенсии по инвалидности, в том числе гражданам, выезжающим за пределы Российской Федерации;
• пособий по уходу за ребенком в возрасте от 1,5 до 6 лет, за выслугу лет, пособий по случаю потерю кормильца, компенсацион­ных выплат;
• организация и ведение индивидуального (персонифицированно­го) учета застрахованных лиц в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифициро­ванном) учете в системе государственного пенсионного страхования», а также организацию и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Государственная пенсионная система в России функционирует на принципе непрерывной финансовой солидарности поколений рабо­тающего и нетрудоспособного населения. Сложившаяся в России де­мографическая ситуация увеличивает пенсионную нагрузку на рабо­тающее население. В этих условиях государство стремится поднять уровень государственных пенсий до минимального прожиточного уровня, что ведет к выравниванию государственных пенсий и ослаб­лению стимулов к их «зарабатыванию».

Общее руководство Пенсионного фонда осуществляется правле­нием, оперативное управление — исполнительной дирекцией. В субъ­ектах Российской Федерации органами оперативного управления яв­ляются отделения Пенсионного фонда, а в городах и районах — уполномоченные отделения.

Правление Пенсионного фонда и его исполнительная дирекция осуществляют перераспределение средств Фонда между регионами для обеспечения сбалансированности доходов и расходов в отделени­ях и уполномоченных отделениях Пенсионного фонда.

Введение индивидуально-персонифицированного учета в системе государственного пенсионного страхования обусловлено следующими факторами: 1) созданием условий для назначения пенсии в соответ­ствии с результатами труда каждого застрахованного лица; 2) обес­печением достоверности сведений о стаже и заработке, определяю­щих размер пенсии при ее назначении; 3) созданием информацион­ной базы для реализации и совершенствования пенсионного законодательства, для назначения пенсии на основе страхового стажа застрахованных лиц и их страховых взносов; 4) развитием заинте­ресованности застрахованных лиц в уплате страховых взносов в Пенсионный фонд РФ; 5) созданием условий для контроля за уп­латой страховых взносов застрахованными лицами; 6) упрощением порядка и ускорением процедуры назначения государственных тру­довых пенсий застрахованным лицам.

Индивидуальный учет в системе государственного пенсионного страхования строится на следующих принципах:

• единство государственного пенсионного страхования в РФ;
• всеобщность и обязательность уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд РФ и учета сведений о застрахованных лицах;
• доступность для каждого застрахованного лица сведений о нем;
• использование сведений о застрахованных лицах для целей пенсионного обеспечения;
• соответствие сведений о суммах страховых взносов, представ­ляемых каждым плательщиком для индивидуального учета, сведени­ям о фактически перечисленных этим плательщиком суммах страхо­вых взносов;
• осуществление индивидуального учета в процессе всей трудо­вой деятельности застрахованного лица.

На каждое застрахованное лицо Пенсионный фонд РФ открывает индивидуальный лицевой счет с постоянным страховым номером. Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы выдают каж­дому застрахованному лицу страховое свидетельство государственно­го пенсионного страхования, содержащее страховой номер и анкет­ные данные.

Лицо, впервые поступившее на работу по трудовому договору, получает страховое свидетельство по месту работы. Несовершенно­летние, не достигшие 14 лет, не являются субъектами государствен­ного пенсионного страхования, кроме несовершеннолетних, получаю­щих пенсию по случаю потери кормильца.

Страховые свидетельства государственного пенсионного страхова­ния хранятся у застрахованных лиц. Изменение сведений о застрахо­ванном лице влечет за собой необходимость внесения соответствую­щих изменений в его индивидуальном лицевом счете.

Сведения о застрахованных лицах представляются плательщика­ми страховых взносов в Пенсионный фонд РФ. Работодатели пред­ставляют сведения о всех лицах, работающих у них по трудовому договору, за которых они уплачивают страховые взносы. Сведения передаются в те органы Фонда, в которых эти работодатели зареги­стрированы в качестве плательщиков страховых взносов. Граждане, самостоятельно уплачивающие страховые взносы в Фонд, сами пред­ставляют сведения о себе в органы Фонда по месту своей регистра­ции в качестве плательщиков страховых взносов государственного пенсионного страхования.

Фонд социального страхования Российской Федерации создан в России в соответствии с Указом Президента РФ от 7 августа 1992 г. №822 «О Фонде социального страхования Российской Федерации» и дей­ствует в соответствии с Положением от 12 февраля 1994 г. № 101 «О Фонде социального страхования Российской Федерации».

Фонд предназначен для управления средствами государственного страхования. Он выступает в качестве специализированного финан­сово-кредитного учреждения при Правительстве РФ.

Денежные средства и иное имущество, находящиеся в оператив­ном управлении Фонда, а также имущество, закрепленное за подве­домственными Фонду санаторно-курортными учреждениями, являют­ся федеральной собственностью. Денежные средства Фонда не вхо­дят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат.

Бюджет Фонда и отчет о его исполнении утверждаются феде­ральным законом, а бюджеты региональных и центральных отрасле­вых отделений Фонда и отчеты об их исполнении после рассмотре­ния правлением Фонда утверждаются председателем Фонда.

В Фонд социального страхования РФ входят следующие испол­нительные органы: 1) региональные отделения, управляющие сред­ствами государственного социального страхования на территории субъектов Российской Федерации; 2) центральные отраслевые отде­ления, управляющие средствами государственного социального стра­хования в отдельных отраслях хозяйства; 3) филиалы отделений, создаваемые региональными и центральными отраслевыми отделе­ниями Фонда по согласованию с председателем Фонда.

Фонд, его региональные и центральные отраслевые отделения яв­ляются юридическими лицами, имеют текущие валютные и иные счета в банках.

Главными задачами Фонда являются:

обеспечение гарантированных государством пособий по времен­ной нетрудоспособности, беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по ухо­ду за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также со­циального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-курортное обслужива­ние работников и их детей;

участие в разработке и реализации государственного программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социально­го страхования.

Фонды обязательного медицинского страхования (далее — ОМС) созданы для реализации государственной политики в области обяза­тельного медицинского страхования в соответствии с Законом РФ от 28 нюня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», полностью введенным в действие с 18 янва­ря 1993 г. (Положения, касающиеся добровольного страхования и деятельности страховых медицинских организаций, вступили в силу с 1 октября 1991 г.).

Цель медицинского страхования состоит в предоставлении гаран­тий гражданам при возникновении страхового случая на получение медицинской помощи за счет накопленных средств, а также в фи­нансировании профилактических мероприятий. Медицинское страхо­вание осуществляется в Российской Федерации в двух видах: обяза­тельном и добровольном.

Обязательное медицинское страхование является составной ча­стью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на ус­ловиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.

Введение обязательного медицинского страхования означало для государственного здравоохранения переход к смешанной системе фи­нансирования — бюджетно-страховой. Бюджетные средства обеспечи­вают финансирование в части неработающего населения (пенсионе­ры, домохозяйки, учащиеся и т. п.), а внебюджетные средства - ра­ботающих граждан. Страхователями соответственно выступают исполнительные органы субъектов РФ, местного самоуправления (они уплачивают взносы на неработающее население) и хозяйствующие субъекты (организации), а также граждане-предприниматели, не имеющие статуса юридического лица.

Фонды обязательного медицинского страхования являются само­стоятельными государственными некоммерческими финансово-кре­дитными учреждениями. Они предназначены для аккумулирования финансовых средств на обязательное медицинское страхование, обес­печение финансовой стабильности государственной системы обяза­тельного медицинского страхования и выравнивания финансовых ре­сурсов на его проведение.

Финансовые средства фондов обязательного медицинского страхова­ния находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования создан в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 24 февра­ля 1993 г. Ма4543-1 «О порядке финансирования обязательного меди­цинского страхования граждан на 1993 год» и действует на основании Положения, утвержденного данным постановлением.

На Федеральный фонд ОМС возложены следующие основные функции:

• выравнивание условий деятельности территориальных фондов ОМС по обеспечению финансирования программ обязательного ме­дицинского страхования;
• финансирование целевых программ в рамках обязательного ме­дицинского страхования;
• разработка нормативно-методических документов, обеспечиваю­щих реализацию Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»;
• организация подготовки специалистов для системы ОМС;
• участие в создании территориальных фондов ОМС и в разра­ботке базовой программы ОМС.

Территориальные фонды ОМС создаются местными органами власти для реализации государственной по­литики в области ОМС как составной части государственного соци­ального страхования. В городах и районах могут создаваться филиа­лы, действующие в соответствии с Положением, утвержденным ис­полнительным директором территориального фонда ОМС.

На территориальный фонд ОМС возложены следующие основные функции:

• финансирование ОМС, проводимого страховыми медицинскими организациями, имеющими соответствующие лицензии (страховщи­ками);
• выравнивание финансовых ресурсов городов и районов, направ­ленное на проведение ОМС;
• предоставление кредитов, в том числе на льготных условиях, страховщикам при обоснованной нехватке у них финансовых средств;
• создание финансовых резервов для обеспечения устойчивости системы ОМС;
• организация банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в территориальный фонд.

Процесс выравнивания состоит в перераспределении средств в форме суб­венций территориальным фондам ОМС, у которых образуется недостаток собст­венных доходов на покрытие расходов по программе ОМС. При определении раз­меров субвенций применяются следующие оценочные критерии, разработанные правлением Федерального фонда: наличие утвержденной в установленном поряд­ке территориальной программы ОМС и обеспеченность ее источниками финанси­рования.

Для финансирования мероприятий но реализации государственной политики занятости населения с 1992 до 2001 г. существовал Госу­дарственный фонд занятости населения РФ. Он был образован в со­ответствии с Законом РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занято­сти населения в Российской Федерации».

Фонд занятости не имел статуса юридического лица, а средства Фонда находились в оператив­ном управлении и распоряжении Федеральной службы занятости на­селения и подведомственных ему территориальных органов. Фонд представлял собой трехуровневую систему, включающую фонды заня­тости в городах и районах, на базе которых создавались региональные фонды занятости, формировавшие федеральную часть фонда.

Основными функциями Фонда занятости являлись:

• профессиональная подготовка и переподготовка граждан, вклю­чая содержание (аренду) учебных заведений и выплату стипендий обучающимся по направлению органов службы занятости;
• выплаты пособий по безработице, а также оказание материаль­ной и иной помощи членам семьи безработного, находящимся на его иждивении; оплата временной нетрудоспособности безработным гра­жданам;
• создание и содержание информационных систем рынка рабочей силы;
• организация общественный работ.

Финансовое положение Фонда занятости с 1996 г. характеризова­лось как неудовлетворительное ввиду значительных долгов по соци­альным выплатам населению. Так, например, к началу 1998 г. задол­женность государственного фонда занятости по выплате пособий по безработице, досрочных пенсий, стипендий и т. п. составила более половины всех фактически профинансированных расходов по этой статье.

С 2001 г. финансирование расходов, связанных с выполнением основных функций Государственного фонда занятости, осуществляет­ся через бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ.

К экономическим внебюджетным фондам в Российской Федера­ции относятся ведомственные (отраслевые, межотраслевые) фонды и фонды территориального (регионального) развития. Они создают­ся на федеральном уровне по решению органов Федерального Соб­рания России, указами Президента, постановлениями Правительства, а на местном уровне — по решению законодательных (представитель­ных) органов власти субъектов РФ местного самоуправления.

Порядок формирования внебюджетных фондов и контроль за ис­пользованием средств этих фондов до введения в действие Бюджетно­го кодекса РФ (до 1 января 2000 г.) определялись Законом РФ от 15 апреля 1993 г. №4807-1 «Об основах бюджетных прав по форми­рованию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местно­го самоуправления».

Ведомственные внебюджетные фонды создаются на федеральном уровне для финансирования конкретных программ развития отдель­ных отраслей, проведения научно-исследовательских и опытно-конст­рукторских работ, социального и материально-технического обеспече­ния отдельных ведомств. Сроки существования их в Российской Фе­дерации, к сожалению, крайне незначительны, что во многом предопределяется непоследовательностью и противоречивостью соци­ально-экономической политики государства.

Внебюджетные фонды НИОКР формировались за счет добровольных отчислений предприятий и организаций независимо от форм собственности в размере до 1,5% себестоимости реализуе­мой продукции (работ, услуг) с отнесением этих расходов на себе­стоимость продукции (работ, услуг) и создавались по согласованию с Министерством науки и технической политики Российской Феде­рации, на которое и был возложен контроль за целевым использованием средств вышеуказанных фондов. Самым крупным по объему аккуму­лируемых финансовых средств среди внебюджетных фондов НИОКР являлся Российский фонд технологического развития.

Региональные внебюджетные фонды характеризуются разнообра­зием форм формирования, исполнения и контроля за использовани­ем средств этих фондов. Во многих регионах РФ вопросы формиро­вания и использования средств внебюджетных фондов находятся полностью в ведении исполнительных органов власти. В то же вре­мя есть регионы, где проекты сметы дохо­дов и расходов внебюджетных фондов, отчеты о ее исполнении рас­сматриваются представительными органами аналогично тому, как рассматривается и сам бюджет.

В последние годы наметилась тенденция по ликвидации внебюд­жетных фондов. Это происходит на всех уровнях бюджетной систе­мы и касается всех видов внебюджетных фондов как экономическо­го, так и социального назначения.

В большей мере данный процесс затронул ведомственные вне­бюджетные фонды. С 1994 г. были консолидированы в бюджетную систему, то есть включены в бюджеты соответствующего уровня в виде целевых бюджетных фондов, федеральный и территориальные дорожные фонды, федеральный и территориальные экологические фонды.

В дальнейшем из внебюджетных в состав бюджетных целе­вых фондов были трансформированы: Фонд развития таможенной системы РФ; Федеральный и территориальные фонды воспроизвод­ства минерально-сырьевой базы; Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов; Государственный фонд борьбы с пре­ступностью; Федеральный фонд Министерства по налогам и сборам; Федеральный фонд службы налоговой полиции РФ; Фонд Мини­стерства РФ по атомной энергии.

В Федеральном законе от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О бюд­жете на 2001 год» указанные выше федеральные целевые бюджетные фонды были вообще ликвидированы (упразднены).