Ключевые слова: особые, свободные, экономические, зоны, ОЭЗ, СЭЗ, ОЭЗ в России, антикризисное управление, экономический рост

Опыт как развитых стран, так и стран с переходной экономикой свидетельствует о высокой эффективности использования дифференцированной зональной политики для преодоления кризисных явлений в экономике. В условиях финансового кризиса особые экономические зоны могут стать одним из самых эффективных инструментов государственной антикризисной политики.

Исторически к таким зонам относили, в основном, территории крупных морских портов или примыкающих к ним районов, выделенные из таможенной территории страны для свободного беспошлинного ввоза и вывоза иностранных товаров. Статус свободных портов в свое время имели Ливорно, Генуя, Венеция, Марсель. На территории России — Одесса, Владивосток и Батуми. В таких портах товары хранились на складах неограниченный или ограниченный срок, а затем поставлялись на внутренний рынок страны с уплатой льготной пошлины либо вывозились беспошлинно за границу.

По мере монополизации рынка и усиления протекционистской политики государств «свободные порты» постепенно трансформировались в свободные экономические зоны (далее — СЭЗ), где все большее значение приобретала переработка товара. В начале 60-х гг. XX в. свободные экономические зоны из собирающих пунктов и пунктов распределения все чаще становились местом обработки и трансформации товаров при льготных условиях их экспорта из зон. С 80-х гг. прошлого века свободные экономические зоны начинают все более активно использоваться для преодоления кризисных или застойных явлений в отдельных отраслях промышленности, банковского и страхового дела, развития отдельных регионов, находящихся в депрессивном состоянии.

Например, в Западной Европе кроме зон свободной торговли получили широкое распространение научно-технологические зоны, центры оффшорного бизнеса. В некоторых странах, в частности в Великобритании, свободные экономические зоны создавались в рамках региональной политики, направленной на подъем депрессивных районов.

Современный этап развития свободных экономических зон начался в 1980-е гг. благодаря ряду мер, направленных на преодоление застоя в отдельных отраслях промышленности, банковского и страхового дела. Характерной чертой этого этапа можно считать усиление экономического развития отдельных регионов, находящихся в кризисном состоянии. Так, путем создания небольших экономических зон были выведены из кризиса ряд департаментов Франции и около 25 районов Великобритании.

Другими важными тенденциями указанного этапа развития свободных экономических зон являются льготные условия деятельности предприятий, расположенных в этих зонах, по налогообложению и дебюрократизация механизмов их управления.

В настоящее время перспективы создания подобных зон в Западной Европе во многом связаны с углублением интеграционных процессов в системе Европейского Союза.

В США зоны свободной торговли начали создавать еще в середине 30-х гг. XX в. для преодоления последствий мирового экономического кризиса. Теперь таких зон, расположенных в портовых городах и транспортных узлах, уже несколько сотен.

Сегодня наибольшее распространение в международной экономической практике получила трактовка свободных экономических зон как территорий, на которых благодаря введению беспошлинного режима, а также помощи других экономических и организационных регуляторов стимулируется внешнеэкономическая деятельность с привлечением иностранных инвестиций. В соответствии с Киотской конвенцией об упрощении и гармонизации таможенных процедур, в международно-правовой практике «свободная зона» означает часть территории государства, где любые ввезенные товары обычно рассматриваются в том, что касается импортных пошлин и налогов, как находящиеся вне пределов таможенной территории и не являющиеся предметом обычного таможенного контроля.

В современных теоретических работах, посвященных проблемам свободных зон, их сущность трактуется более широко: они определяются как инструмент выборочного сокращения масштабов государственного вмешательства в экономические процессы. Эта формулировка понятия «свободная зона» охватывает весь спектр явлений, связанных с действием преференциального режима хозяйствования. При таком подходе свободная зона — это «не только и не столько обособленная географическая территория, но, скорее, часть национального экономического пространства, где введена и применяется определенная система льгот и стимулов, не используемая в других его частях».

Свободные экономические зоны иногда называют зонами свободного предпринимательства. В законодательствах разных государств СЭЗ могут именоваться по-разному: свободные зоны беспошлинной торговли (Болгария — район портов Русе и Видина, Венгрия — район порта Чепель, Румыния — район порта Сулин, Югославия — район портов Риека, Копе и др.); свободные торговые зоны (Перу — районы портов Ило, Савери, Пуэрто-Мальдонадо и др.); специальные экономические зоны анклавного типа (КНР — Теньчжэн-Тэнзаогжень, Чжу-хай, Шаньтоу); специальные экономические зоны (Польша — Варшава, Мокотов; Венгрия - Шопрон); открытые города (КНР — Шанхай, Далянь и др.).

Понятие «свободные экономические зоны» использовалось и в Российской Федерации в первоначальной редакции проекта Федерального закона о зонах с особым режимом ведения предпринимательства.

Первые свободные экономические зоны на территории Российской Федерации начали образовываться в конце 1980-х гг., еще в эпоху СССР. Были выпущены официальные документы, в которых формулировались концепции и цели создания данных зон, обосновывалась планируемая специализация зон. Основной целью создания СЭЗ в тот период была активизация внешнеэкономической деятельности предприятий и организаций путем создания совместных предприятий в свободных экономических зонах.

Тогда свободные экономические зоны рассматривались как вспомогательный институт государственной экономической политики, способ стимулирования межгосударственных экономических отношений Советского Союза. Предполагалось, что первые зоны возникнут на Дальнем Востоке, то есть в регионе с развитым научно-техническим потенциалом, и будут способствовать росту производства наукоемкой продукции на базе действовавших национальных технологий и иностранного капитала.

Союзная программа по созданию свободных экономических зон не была реализована по целому ряду причин, к основным из которых относятся:

— несовместимость концепции СЭЗ с действовавшим общенациональным механизмом хозяйствования;

— отсутствие средств, предназначенных для создания инфраструктуры этих зон;

— неразрешенность огромного количества технологических проблем функционирования этих зон;

— пассивное отношение потенциальных инвесторов к данной программе.

Следует отметить, что зоны совместного предпринимательства не представляли большого интереса ни для потенциальных иностранных инвесторов из-за ограниченности возможностей освоения российского рынка через механизмы этих зон, ни для российских предприятий в связи с отсутствием как эффективных стимулов для образования предприятий в этих зонах, так и возможностей по реализации эффективных проектов.

Вторая волна в создании и развитии российских свободных экономических зон пришлась на 90-е гг. XX в., когда были изданы постановления парламента страны «О создании зон свободного предпринимательства», а также постановления правительства о СЭЗ «Сахалин». В результате в стране появилось 19 экстерриториальных экономических образований, в дальнейшем к ним прибавилось еще несколько.

Третья волна связана с внесением в Госдуму в 1994—1995 гг. трех альтернативных вариантов проекта Закона «О свободных экономических зонах». И хотя ни один из них так и не был принят, обозначенные в этих документах новые параметры свободных экономических зон послужили как бы толчком к переориентации федеральных и местных властей в политике и практике создания свободных экономических зон.

Позднее понятие СЭЗ в Российской Федерации было заменено на «особые экономические зоны» (ОЭЗ), которое стало рассматриваться в качестве синонима понятия «свободные экономические зоны».

В широком понимании эти термины малоотличимы. Принципиальная разница состоит в том, что свободные экономические зоны предоставляли компаниям исключительно льготы. За счет этих льгот экономились значительные средства, которые резиденты СЭЗ должны были направлять на развитие производства. Поскольку данный процесс фактически не контролировался, СЭЗ часто сравнивали с оффшорами, перекачивающими деньги для иных целей. Принятие Федерального закона 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» существенно изменило картину. Во-первых, главный упор делается теперь на инфраструктуру. Во-вторых, компании — участники ОЭЗ регистрируются в определенном муниципальном образовании и нигде больше, без каких-либо филиалов и «дочек». Понесенные ими затраты отождествляются с созданием реального производства — завода, цеха или лаборатории.

В настоящее время в России наиболее распространенным является определение ОЭЗ, данное в Федеральном законе Российской Федерации от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». В данном законе под особой экономической зоной понимается определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности.

Эффективность эксплуатации ОЭЗ может быть оценена как с точки зрения наполняемости бюджетов (поступления в государственный и местный бюджеты и целевые фонды), так и с точки зрения оценки эффективности налоговых льгот, получаемых теми или иными ОЭЗ.

При этом бюджетная эффективность ОЭЗ может быть выражена через показатели сальдо бюджетных платежей и налоговых льгот, удельного веса налоговых льгот в общей сумме льгот и бюджетных поступлений, а также налоговых поступлений и сборов на единицу реализованной продукции.

Для оценки эффективности предоставления налоговых льгот в мировой экономической практике, как правило, используются такие показатели, как уровень отдачи налоговых льгот по инвестициям (объем привлеченных инвестиций на 1 рубль налоговых льгот) и уровень налоговых льгот на единицу инвестиций (показатель, обратный предыдущему), объем реализованной продукции на единицу предоставленных льгот (производительность льгот по продукции) и объем льгот на единицу реализованной продукции.

Применение данной методики оценки эффективности функционирования на стадиях выхода ОЭЗ на проектную мощность является одним из основных условий успешного функционирования особых экономических зон в Российской Федерации. В настоящее время комплексной     социально-экономической оценки эффективности деятельности отечественных ОЭЗ еще не проводится, поскольку сегодня можно говорить только о начальном периоде их деятельности.

Ныне действующие особые экономические зоны развиваются неодинаково. Промьппленно-производственные зоны находятся на этапе начала выпуска продукции, технико-внедренческие — на этапе активного строительства инфраструктуры, туристско-рекреационные — на этапе градостроительного проектирования. Начинают организовываться и портовые зоны.

Тем не менее, первые итоги функционирования ОЭЗ в регионах свидетельствуют об их большом экономическом потенциале. В настоящее время (на 01.07.2009) в особых экономических зонах Российской Федерации зарегистрировано 173 резидента (24 — в промышленно-производственных   зонах, 131 — в технико-внедренческих ОЭЗ, 18 — в туристско-рекреационных ОЭЗ). 54 резидента уже приступили к производственной деятельности, создано 7866 новых рабочих мест. Объем инвестиций резидентов особых экономических зон составил 19,339 млрд рублей.

В 2009 г. особые экономические зоны промышленно-производственного типа (далее — ОЭЗ ППТ) вышли на этап промышленного развития.

В ОЭЗ ППТ в Республике Татарстан и Липецкой области завершено строительство и введены в эксплуатацию объекты транспортной, инженерной, таможенной инфраструктуры территории ОЭЗ первой очереди, а также завершено строительство административно-деловых центров общей площадью более 13 тыс. м².

На территориях ОЭЗ ППТ осуществляет деятельность 21 резидент ОЭЗ, объем инвестиций которых составил более 14 млрд руб. Резидентами ОЭЗ ППТ создано 4,4 тыс. рабочих мест и выпущено продукции на сумму более 10 млрд руб.

Особые экономические зоны технико-внедренческого типа (далее — ОЭЗ ТВТ) в настоящее время находятся на этапе строительства инфраструктуры. В ОЭЗ ТВТ в Московской области и в г. Томске ведется строительство объектов транспортной, инженерной, таможенной и инновационной инфраструктуры. В ОЭЗ ТВТ в Московской области введены в эксплуатацию корпуса инновационно-технологического центра площадью более 31 тыс. м². В ОЭЗ ТВТ в г. Томске в 2008 г. начал работу центр инноваций и технологий площадью более 13 тыс. м², обеспечена возможность применения резидентами ОЭЗ таможенного режима свободной таможенной зоны. В ОЭЗ ТВТ в Москве и Санкт-Петербурге завершаются проектно-изыскательские работы на объекты инфраструктуры, в том числе инновационной.

Благодаря созданным условиям, в ОЭЗ ТВТ к концу 2008 г. зарегистрировано 114 резидентов ОЭЗ, объем инвестиций которых составил около 2 млрд руб. При этом 22 резидента ОЭЗ ТВТ приступили к осуществлению деятельности на территории ОЭЗ, ими создано 1183 рабочих места и выполнено научно-технических работ на сумму около 1 млрд рублей.

Туристско-рекреационные особые экономические зоны (далее — ТРЗ) находятся на этапе разработки проектной и градостроительной документации. Сегодня утверждены границы всех ТРЗ, завершена разработка концепций их создания и развития, включающих архитектурно-строительные решения, мастер-планы территорий, а также маркетинговые стратегии продвижения ТРЗ и привлечения инвесторов. Завершается разработка проектов планировок территорий и планов обустройства, материально-технического оснащения ТРЗ.

В 2008 г. зарегистрированы первые 8 резидентов ОЭЗ туристско-рекреационного типа: 2 — в ТРЗ в Республике Алтай и 6 — в ТРЗ в Алтайском крае.

Бюджетные инвестиции в строительство объектов инженерной, транспортной, энергетической, инновационной и социальной инфраструктуры ОЭЗ всех типов в 2008 г. составили 31 млрд рублей, в том числе 17 млрд рублей за счет федерального бюджета и 14 млрд рублей за счет региональных и местных бюджетов. Ведется проектирование и строительство более чем 150 объектов инфраструктуры. При этом на конец 2008 г. закончено строительство и введено в эксплуатацию более 40 объектов. Построено более 40 км дорог, 100 км сетей инженерно-технического обеспечения.

К началу 2009 г. в ОЭЗ всех типов зарегистрировано 143 резидента, 26 резидентов ОЭЗ приступили к производственной деятельности на территориях ОЭЗ. Объем инвестиций резидентов ОЭЗ составил около 17 млрд руб., в ОЭЗ создано более 5800 рабочих мест. Объем продукции, произведенной резидентами ОЭЗ, составил 11 млрд рублей.

В то же время следует отметить, что деятельность по созданию и развитию особых экономических зон имеет определенные проблемы и недоработки, снижающие эффективность этого процесса:

1. Практический опыт функционирования ОЭЗ выявляет необходимость корректировки действующего законодательства.

Для промышленно-производственных и портовых зон целесообразно снизить минимальный порог инвестиций резидентов ОЭЗ, а также скорректировать разрешенные виды деятельности. В технико-внедренческих зонах необходимо разрешить промышленное производство продукции, разработанной на территории ОЭЗ.

Серьезной проблемой, которая, по сути, остановила строительство ТРЗ в Республике Бурятия и Иркутской области, являются ограничения на строительство объектов инфраструктуры около озера Байкал, установленные постановлением Правительства Российской Федерации от 30.08.2001 № 643.

2. Все большую актуальность в последнее время приобретает проблема привлечения в ОЭЗ профессиональных, образованных кадров.

Для сотрудников резидентов ОЭЗ требуется современная социальная инфраструктура, в первую очередь общежития, дома, коттеджи, детские сады, школы и поликлиники.

3. Следует отметить также длительные сроки подготовки и утверждения перечней объектов инфраструктуры ОЭЗ, что приводит к увеличению сроков их строительства.

Сегодня Россия как никогда заинтересована в том, чтобы представить бизнесу инвестиционные возможности нашей страны, привлечь капитал, новые технологии. Кризис может воздействовать на экономику не только негативно. Теперь уже сама жизнь заставляет развивать инновационную экономику, экономику знаний и технологий. Россия в этом качестве остается весьма привлекательной страной для иностранных инвесторов. И ее особые экономические зоны в том числе. Они и задумывались как площадки для наукоемкого, инновационного, высокотехнологичного производства.

Сейчас, в условиях финансово-экономического кризиса, особенно актуальной является проблема эффективности институтов развития, созданных в докризисный период. К таким институтам развития относятся и особые экономические зоны, призванные стимулировать развитие новых производств, стать территориями новой экономики. Нужно понимать, что ОЭЗ — это долгосрочный инвестиционный проект с длительным периодом окупаемости. Опыт его реализации только набирается, и в разных субъектах Федерации процессы создания ОЭЗ идут по-разному.

В нынешней кризисной ситуации особые экономические зоны могли бы стать действенной мерой антикризисной политики. Изначально они создавались для снижения затрат инвесторов. Ведь строительство за государственный счет инфраструктуры зон — дорог, коммуникаций, объектов энергетики, бизнес-центров, — осуществляется за счет бюджетных источников. Для инвесторов создан благоприятный деловой климат, плюс налоговые и таможенные преференции.

Конечно, в настоящее время есть опасения, что финансовый кризис может приостановить процесс, который сейчас так активно стал развиваться в особых экономических зонах. Сегодня любое инвестиционное строительство так или иначе затронуто этим кризисом. Например, в туристско-рекреационных зонах проблемы возникнут в связи с тем, что строительство гостиниц, кемпингов представляют собой больше девелоперские проекты, осуществляемые за счет кредитных ресурсов, доступ к которым все сложнее получить.

С середины 2008 г. остается открытым вопрос о создании особых экономических зон портового типа, хотя приняты поправки в Федеральный закон и проведен конкурс, в ходе которого победителями стали Красноярский край, Ульяновская область (ОЭЗ в аэропортах) и Хабаровский край (ОЭЗ в морском порту Советская Гавань).

Проведенный конкурс на создание особых экономических зон портового типа и анализ концепции их создания показал, что определение портовой деятельности, используемое в действующей редакции Федерального закона, нуждается в значительной доработке. В частности, имеющийся список видов портовой деятельности является не достаточно полным.

Портовые особые экономические зоны задумывались как механизм замкнутого цикла, в котором продуманы все детали. Поэтому представляется логичным помимо ремонта, модернизации и иного технического обслуживания морских и речных судов, а также авиационной техники, включить их производство в перечень видов портовой деятельности. Это, безусловно, даст толчок развитию инновационной составляющей на территории ОЭЗ. Особые экономические зоны портового типа должны стать теми шлюзами в экономике страны, через которые торговые потоки импорта и экспорта пойдут легко и свободно.

Сегодня ставится под вопрос целесообразность финансирования тех ОЭЗ, которые еще не приступили к созданию инфраструктуры. Под это сокращение могут попасть зоны туристско-рекреационного типа в Краснодарском и Ставропольском краях, Калининградской и Иркутской областях.

Поэтому необходимо запустить механизм частичного замещения бюджетных вложений в инфраструктуру вложениями из других источников. Некоторые объекты энергетики, канализации, водоснабжения могут строить частные инвесторы.

Независимо от кризиса работа в особой зоне дает возможности воспользоваться всеми теми льготами, которые были заложены в ОЭЗ изначально.

Что касается налоговых льгот, то для разных компаний более значима разная их часть. Для тех компаний, в которых большую долю составляют затраты на оплату труда, очень важна льгота по единому социальному налогу. В настоящее время она становится более важной в связи с обсуждением планов по замене действующего социального налога 35-процентными платежами в фонды. Фактически налоговая нагрузка на работодателя возрастает. Потому что разница между 35 и 14% (ставка для резидентов ЕСН в особых экономических зонах) означает, что предприятия смогут либо платить работникам зарплату на 20 процентов больше, либо на 20 процентов снизить издержки.

Для некоторых компаний важно, что в ОЭЗ есть 5-летняя отсрочка по налогу на имущество, по налогу на землю.

Важно также значительно меньшее количество ограничений при отнесении затрат по научно-исследовательским и опытно-конструкторским работам на себестоимость за период затрат в особой экономической зоне.

Для тех, кто планирует работать с дорогостоящим оборудованием, очень важна возможность применять таможенные льготы, потому что ввоз в зону импортного оборудования для целей компаний производится без уплаты таможенной пошлины и налога на добавленную стоимость. Если компания покупает импортные комплектующие или материалы, то она может в большой мере экономить оборотные средства.

В условиях кризиса, когда большинство компаний столкнулись с дефицитом финансовых средств и падением рынка сбыта, инвесторы начинают скрупулезно просчитывать собственные издержки, искать способы возможной экономии. И преимущества, которые им дает в этом плане механизм особых экономических зон, становятся более весомыми. По подсчетам экспертов, налоговые, таможенные и административные преференции, которые получают резиденты особых экономических зон, могут снизить их издержки на 30 процентов. И речь идет не только о прямой финансовой выгоде, но и о том, что в ОЭЗ создаются ясные, прозрачные и цивилизованные правила игры.

Если в обычном режиме на любой другой территории для получения разрешения на строительство и согласования уходят многие месяцы, в ОЭЗ решение всех этих вопросов ускорено в несколько раз. Процесс согласования занимает несколько недель.

Кроме того, законопроект, позволяющий в особых экономических зонах технико-внедренческого типа вслед за опытными партиями вести промышленное производство, уже прошел первое чтение в Госдуме. В случае его принятия малые компании и малые и средние инновационные предприятия, разрабатывающие интересные технологии и опытные образцы, без больших объемов капиталовложений получат возможность найти производственные площади для выпуска продукции в инновационных зонах.

Еще одна антикризисная возможность состоит в передаче бизнесу функций частных управляющих компаний в зонах. Например, в Объединенных Арабских Эмиратах существует 17 особых экономических зон с подобным опытом управления, который вполне реально использовать в России.

Необходимы определенные поправки не только в режиме управления, но и функционирования промышленно-производственных, технико-внедренческих, портовых зон. По действующему закону для получения статуса резидента особой экономической зоны промышленно-производственного типа необходимо осуществить капитальные вложения в сумме, эквивалентной не менее чем десяти миллионам евро. А требования к минимальному объему инвестиций для портовых ОЭЗ — 100 млн евро. Этот порог в современной ситуации достаточно высок. Есть смысл существенно снизить планку. Снижение порога вхождения в ОЭЗ даст возможность привлечь большее количество инвесторов, что положительно отразится на экономике страны, поскольку более лояльные условия позволят увеличить реальный объем инвестиций.

Кроме того, особые экономические зоны и в кризисных условиях имеют огромное значение для формирования национальной инновационной системы экономики и новых возможностей развития высокотехнологического производства в промьшшенно-производственных зонах, а технико-внедренческие ОЭЗ перспективны в качестве площадки для реализации инновационных проектов, в т. ч. в сфере нанотехнологий, информационных технологий, производства новых материалов.

Основная проблема научно-технических компаний сегодня состоит в том, что основные заказчики наукоемкой продукции (и финансовая сфера, и государственная сфера, и высокотехнологичная промышленность) сокращают свои бюджеты. К сожалению, урезание бюджетов начинается всегда с инвестиционной составляющей. Поэтому многие компании, которые занимаются технико-внедренческой деятельностью, разработками и исследованиями, в этот период должны быть более конкурентоспособны и динамичны.

Технико-внедренческие особые экономические зоны изначально создавались из-за того, что у нас недостаточно активна научно-техническая деятельность, недостаточно практического умения из знаний сделать продукт. Ясно, что в период кризиса должны углубляться те меры поддержки, которые и ранее были предусмотрены в особых экономических зонах. К сожалению, эти меры до кризиса сработать просто не успели. Из четырех технико-внедренческих зон до кризиса успели построить и заполнить сравнительно небольшой инновационно-технологический центр в Томске. В Дубне строительство довольно большого комплекса завершается сейчас, возможности для размещения компаний только появились. В Москве и Санкт-Петербурге стройки находятся пока на ранней стадии.

В связи с этим необходимо:

— активно внедрять уже наработанный положительный опыт путем создания региональных особых экономических зон, в том числе агропромышленного типа;

— повышать эффективность деятельности особых экономических зон, делая акцент на скорейшей капитализации интеллектуального потенциала, внедряя новые модели управления ОЭЗ с привлечением частного капитала и т. д.;

— разрешить производство в технико-внедренческих зонах наукоемкой продукции, созданной в этих зонах;

— рассмотреть возможность участия резидентов ОЭЗ в выполнении госзаказа.

Поскольку для большинства отраслей российской экономики остается характерной низкая производительность труда, большая доля товаров низкой степени переработки, структурные диспропорции, ей нужны опережающие очаги развития. Особая экономическая зона в России любого типа — надежный задел на будущее.