Ключевые слова: особые, свободные, экономические, зоны, ОЭЗ, СЭЗ, ОЭЗ в России

Проблема необходимости и целесообразности создания свободных экономических зон в нашей стране обсуждалась с середины 80-х гг. прошлого века. Изначально была сформулирована общая идея, которая позже преобразована в единую государственную концепцию свободных зон.

Экономические зоны рассматривались как элемент государственной внешнеэкономической политики и способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными партнерами. Они представляют собой компактные территории, которые должны быть экономически и юридически обособлены, с высокой концентрацией капитала с иностранным участием.

Свободные экономические зоны планировалось создавать в регионах с развитым научно-техническим потенциалом для производства в основном технологичной продукции, льготному налогообложению подлежали только предприятия с иностранным капиталом.

Исторически один из основных признаков свободной экономической зоны - наличие особого режима таможенного обложения. Развитие мировой экономики, в том числе свобода передвижения капитала, углубление международного разделения труда и интернационализация производства, усложнение инструментария государственного регулирования экономики - все это привело к специализации экономических зон и усложнению механизма их функционирования.

Советские экономисты основной формой свободных экономических зон для использования их на территории СССР считали комплексные зоны совместного предпринимательства производственной направленности, которые должны были создаваться по предложениям местных органов власти, экономических органов СССР, хозяйственных организаций в том варианте, который в наибольшей степени учитывает специфику конкретного региона.

Заинтересованность со стороны местной власти имеет первостепенный характер, так как иначе излишняя централизация ведет к разрастанию бюрократической процедуры, затягиванию принятия решений, снижает возможности свободной экономической зоны приспосабливаться к изменчивой конъюнктуре мирового рынка.

Однако координирующий централизованный орган необходим для решения таких задач, как проведение экспертизы проектов новых зон, что позволило бы застраховаться от некомпетентных, поспешных решений и не допустить противоречия интересов создания и развития зоны, с одной стороны, и народного хозяйства региона или страны в целом - с другой, а также избежать излишней конкуренции между экономическими зонами.

Учет следующих факторов должен исключить риск негативных сценариев развития экономических зон:

- анализ как создающихся, так и функционирующих свободных экономических зон в мире;

- принятие во внимание того обстоятельства, что в связи со спецификой экономики СССР существовала ведомственная монополия на внешнеэкономическую деятельность, отсутствовал опыт работы в новом формате, а все параметры зоны представали как функция от иностранного капитала, включая занятость, объемы производства, спрос на инфраструктурные объекты, налоговые поступления;

- унификация требований инвесторов к стандартному размеру поощрений и льгот, сложившихся в мировой практике.

В декабре 1989 г Совет министров СССР принял решение создать первые свободные экономические зоны в городах Находка и Выборг, что по ряду причин сделано не было. К началу 1991 г в Госплан СССР поступило более 350 предложений о создании свободных экономических зон, из которых предполагалось отобрать около 60 проектов.

Реализовывались эти проекты уже на республиканском уровне. Было принято решение учредить зоны свободного предпринимательства в Ленинграде, Выборге, Находке, Зеленограде, Калининградской, Кемеровской, Новгородской, Сахалинской и Читинской областях, в Алтайском крае и в Еврейской автономной области.

В 1991 г. был введен в действие закон «Об иностранных инвестициях в РСФСР», который представлял инвесторам следующие льготы в российских экономических зонах:

- упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями непосредственно в уполномоченных органах свободной зоны;

- льготный налоговый режим;

- пониженные ставки за пользование землей и другими природными ресурсами;

- особый таможенный режим, включая пониженные таможенные пошлины и упрощенный порядок пересечения границы;

- упрощенный порядок въезда и выезда иностранных граждан, в том числе и безвизовый.

Но несмотря на наличие проработанной нормативно-правовой базы российские свободные экономические зоны не были до конца продуманы с экономической точки зрения:

- экономические зоны планировались на слишком больших территориях, иногда целых областей, следовательно требовались глобальные капитальные вложения, существовали проблемы с соблюдением таможенного режима на больших территориях;

- раздача преференций регионам шла массово и без четких критериев отбора, что спровоцировало волну неконтролируемого возникновения новых зональных структур, а местная власть лоббировала их утверждение в центральных органах власти.

В целях совершенствования правовой базы и устранения имеющихся недостатков в 1992 г. был издан Указ Президента РФ «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон на территории России», что стало толчком для разработки стратегии развития и конкретных инвестиционных проектов в таких зонах, как Находка и Калининград. Но несмотря на это создание зон все еще носило несистемный характер и фактически сводилось к раздаче регионам льгот и преференций.

В результате такой политики к 1993 г на долю формально созданных зон приходилось около 1/3 всей территории России, действовали же из них не более 5%.

В течение 1993 г был подготовлен проект Федерального закона «О свободных экономических зонах в РФ», который ставил следующие принципы в сфере создания и управления зонами:

- уменьшение свободных экономических зон до площади 1 - 2 км;

- применение мирового опыта, правда, без его увязки с национальной промышленной политикой;

- усложнение системы управления свободными зонами с многочисленными процедурами согласования.

Несмотря на провозглашенный курс Правительство РФ нередко шло с ним вразрез под натиском региональных властей, и, как следствие, в 1994 -1999 г.г. были созданы следующие зоны:

- экономический союз при СНГ (зона свободной торговли между государствами Содружества, создана соглашениями, подписанными и скорректированными в 1993 - 1999 г.г.);

- особая экономическая зона Находка (таможенная зона, создана в 1995 г);

- «Шерри-зон» (Московская область, около аэропорта «Шереметьево», зона свободной торговли);

- свободная таможенная зона «Московский Франко-порт» (около аэропорта «Внуково»);

- свободная таможенная зона «Франко-Порт Терминал» (на территории московского Западного речного порта);

- особая экономическая зона «Гавань» (Санкт-Петербург);

- особая экономическая зона в Калининградской области (в соответствии с Федеральным законом № 13-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области» от 22 января 1996 г.);

- специальная экономическая зона «Янтарь» (Калининградская область);

- особая экономическая зона «Кавказские минеральные воды» (зона туристско-курортного типа);

- зона экономического благоприятствования в Ингушетии (зона оффшорного характера);

- особая экономическая зона в Магаданской области («Об особой экономической зоне в Магаданской области» № 104-ФЗ от 31 мая 1999 г.);

- свободная экономическая зона в Зеленограде (научно-техническая зона);

- свободная экономическая зона Алабуга (промышленно-производственная зона, республика Татарстан).

В России более 15 лет проводилось изучение мирового опыта создания и функционирования особых экономических зон, существовала нормативно-правовая база, созданы и действовали несколько десятков экономических зон.

Можно обозначить несколько основных проблем создания и функционирования экономических зон:

- зачастую отсутствовали четко сформулированные цели и задачи конкретной свободной экономической зоны, которые, в свою очередь, должны были быть инкорпорированы в региональную и федеральную промышленную политику;

- отсутствовала целенаправленная и системная работа с инвесторами, не было полноценного анализа их интересов и потребностей; льготы, представляемые зонам, должны были служить инструментом реализации сравнительных преимуществ, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или отсутствующих факторов развития;

- вопросы создания и функционирования экономических зон должны регламентироваться на уровне федерального законодательства, а не на более низком и более подверженном изменениям уровне подзаконных актов (указов и постановлений);

- регулированием деятельности экономических зон должен заниматься конкретный федеральный орган государственной власти и управления, а его полномочия должны быть четко прописаны и разделены с полномочиями иных федеральных органов государственной власти и управления, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления городов и районов, где будут находиться экономические зоны;

- запуску зоны должна предшествовать большая работа, связанная со строительством объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, поиском потенциальных инвесторов;

- во многих случаях создание экономических зон было плохо увязано с экономикой региона, его географическим положением, наличием кадровой базы и природных ресурсов, финансовых источников для развития зоны, зачастую применялся только один тип экономических зон - комплексные - и незаслуженно мало использовались другие типы экономических зон; создание зон в границах краев и областей могло привести к дестабилизации страны, поскольку закладывалась основа для правового и экономического неравенства ее субъектов;

- отсутствовал необходимый анализ рынков сбыта для резидентов зон как внутри страны, так и на международном рынке;

- преференции и льготы зачастую раздавались предприятиям, отраслям и территориям без цели стимулирования новых форм хозяйствования, промышленного производства, развития внешнеэкономических отношений и научно-технического прогресса, а благодаря лоббистским возможностям определенных хозяйствующих субъектов и местных властей.