Существующий механизм бюджетного федерализма в России тя­готеет к централизованному типу бюджетного устройства.

В настоя­щее время в России имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:

• «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);
• «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;
• финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;
• дотации, субсидии и субвенции;
• целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;
• взаимные расчеты;
• бюджетные ссуды;
• обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.

Анализ действующей практики позволяет сделать вывод о том, что в механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа: с одной стороны, унифицированный под­ход к регионам при формировании бюджетных доходов (на основе твердого закрепления единого для всех субъектов норматива отчис­лений налога на добавленную стоимость и законодательно установ­ленной предельной ставки налога на прибыль, зачисляемого в феде­ральный бюджет); с другой стороны — дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные послед­ствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты.

Временной разрыв, возникающий в процессе движения средств из региона в федеральный бюджет, а затем из федерального бюджета в региональные, вынуждает отдельные субъекты прибегать к различно­го рода займам и кредитам. Применение единых нормативов отчис­лений от подоходного налога, налога на прибыль в федеральный бюджет независимо от социально-экономического положения регио­на, характера трансфертов ставит регионы в действительности в не­равные условия и тем самым усугубляет положение тех субъектов, которые нуждаются в финансовой поддержке государства.

Укрепление финансовой стабильности регионов, формирование региональных финансов как целостной системы предполагает коор­динацию и согласование различных форм финансовой помощи цент­ра. Существующая система межбюджетных отношений приводит в ряде случаев к необоснованному завышению расходов федерального бюджета вследствие многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъектов Федерации.

Одним из последствий такого подхода является потеря стимулов субъектов Федерации к развитию собственной доходной базы и со­кращению расходов. Федеральные органы управления в этих услови­ях теряют возможность должного контроля за эффективностью ис­пользования финансовой поддержки, предоставляемой субъектам Федерации из центра. Другим следствием такой недостаточно скоор­динированной финансовой поддержки регионов является размывание инвестиционного блока расходов федерального бюджета. Все это не способствует сокращению дефицитности бюджетов субъектов Феде­рации, снижению встречных финансовых потоков.

Наименее проработанным вопросом в системе бюджетных взаи­моотношений регионов и центра в российских условиях является во­прос повышения доходности бюджетов всех уровней. В связи с этим вопросы развития регионов на базе собственного экономического по­тенциала приобретают особое значение.

Здесь многое зависит от сценария развития российской экономи­ки, выбора основных направлений инвестиционной, структурной, внешнеэкономической общероссийской политики. Ясности в этом важнейшем для страны вопросе нет. В случае сохранения ресурс­но-сырьевой специализации России на внешних рынках производст­венная инвестиционная деятельность будет по-прежнему смещаться на северо-восток страны.

Если, например, будет поставлена задача снижения зависимости от импорта продовольствия, то приоритетным станет ускоренное развитие плодородных и трудообеспеченных юж­ных регионов. В случае же поддержки и дальнейшего развития вы­соких технологий, диверсификации экспорта будет возрастать эконо­мический потенциал крупных научно-технических центров европей­ских районов, на Урале, юге Сибири. Очевидно, что характер развития экономики регионов России будет определять и их буду­щую бюджетную доходность.

Бюджетное регулирование в России в настоящий момент сводит­ся в основном к регулированию межбюджетных отношений, что нельзя признать оправданным. При такой постановке вопроса отно­шения между налогоплательщиками, формирующими доходный по­тенциал бюджетной системы, и бюджетами разного уровня, а также отношения между бюджетополучателями и бюджетами остаются за рамками реформирования бюджетной системы. До сих пор не полно­стью решен основополагающий вопрос бюджетного устройства — раз­граничение доходных и расходных полномочий, а также ответствен­ности между органами власти различных уровней.

Перечисление трансфертов, оказание финансовой поддержки ре­гионам подвержены политическому лоббированию. До сих пор от­дельные регионы занимают особое положение в бюджетной системе, выторговывая для себя привилегии и льготы, что, по сути, означает принижение интересов других субъектов Федерации.

В рамках действующей системы межбюджетных отношений труд­но разрабатывать и тем более реализовывать стратегические планы, проводить рациональную и прозрачную бюджетную политику, уменьшать финансовую зависимость от федерального центра, так как существенные условия межбюджетных взаимоотношений постоянно изменяются. Это, в свою очередь, снижает ответственность регио­нальных руководителей за исполнение бюджетов, подталкивает их к различным формам сепаратизма.

При определении расходных полномочий того или иного уровня власти следует исходить из «радиуса эффективности» той или иной услуги, оказываемой населению. Предоставление услуг, которыми пользуется местное население, должно осуществляться органами ме­стного самоуправления. Услуги (блага), которыми пользуются не­сколько сообществ, должны предоставляться властями субъектов Фе­дерации; а услуги, которыми могут воспользоваться или которые оказывают воздействие на население всей страны, должны исходить и соответственно финансироваться из федерального центра.

В случае несоответствия радиуса эффективности услуги статусу органа власти, который ее предоставляет, неизбежны перекосы в рас­пределении ресурсов и, как следствие, недофинансирование тех или иных услуг, недовольство населения, неправильное распределение полномочий по использованию бюджетных средств. Нарушение принципа соответствия радиуса эффективности статусу органа вла­сти всегда ведет к неоправданным расходам финансовых ресурсов.

Распределение полномочии по выполнению тех или иных функ­ций за органами власти целесообразно осуществлять также исходя из возможности лучшего их исполнения данными органами. Как правило, ответственность за выполнение отдельных функций не­обходимо закреплять за тем органом власти, который находится на более низкой ступени государственной пирамиды власти, по который может лучше других справиться с ее решением.

Данный принцип предполагает политическую эволюцию в сторо­ну демократизации форм государственной власти в направлении пе­рераспределения полномочий на нижний уровень власти. Эта тен­денция характерна для большинства стран мира. В то же время нельзя не видеть и не учитывать трудности, с которыми объективно сталкиваются те, кто реально осуществляет децентрализацию органов власти. Остановимся кратко на особенностях этих трудностей.

Прежде всего, практика показывает сложность однозначного раз­граничения полномочий между вышестоящими и нижестоящими ор­ганами управления, что неизбежно ведет к дублированию выполне­ния отдельных функций. Это выражается в том, что отдельные услу­ги (функции) государства финансируются по разным программам, а иные вообще не финансируются и не реализуются.

Далее, необходимо учитывать и тот факт, что заработная плата, образовательный уровень государственных служащих в регионах, как правило, ниже по сравнению с сотрудниками, занимающими анало­гичные должности в центре. Ротация сотрудников на местном уровне — процедура более сложная, чем в центре, где больше выбор необ­ходимых специалистов и соответственно выше конкуренция. А это оз­начает, что в ряде случаев трудно обеспечить сопоставимое качество услуг, которое может быть предоставлено федеральными и региональными органами власти, что ослабляет преимущества децентрализации.

При разграничении полномочий необходимо учитывать и обстоя­тельства, оказывающие воздействие на людей, проживающих за пре­делами соответствующих территорий.

Так, например, вопросы до­школьного, школьного образования лишь формально можно отнести к вопросам местного значения или к вопросам субъектов Федерации, так как низкое качество образования в конечном счете отрицательно отразится на жизни всего общества. Люди без образования уже сего­дня являются основой криминальной среды. Можно привести и дру­гие примеры.

Вывод, который следует из вышеизложенного, состоит в том, что внешние факторы могут в ряде случаев оказаться опреде­ляющими при разграничении полномочий. Вопросы о том, какие об­щественно значимые услуги должны предоставляться населению, ка­кие социальные стандарты должны обеспечиваться в том или ином регионе, могут выходить за пределы юрисдикции принявшего их ор­гана власти.

Россия — многонациональное, многоконфессиональное государст­во. Лоббирование выгод для развития национальных регионов может приводить и приводит к углублению регионально-этнических и ре­лигиозных противоречий. Поэтому важно оценивать способность ре­гиональной децентрализации содействовать развитию территорий или распаду государства. Поскольку децентрализация ведет к расхо­дованию средств на более низком уровне власти, то может возник­нуть ситуация невозможности федерального центра контролировать макроэкономические процессы, решать проблемы, связанные со ста­билизацией общества.

Наконец, важно помнить о том, что передача расходных полномо­чий нижестоящим органам власти, не подкрепленная соответствую­щими ресурсами, таит в себе большие опасности для государства, общества в целом, нежели централизация этих функций (полномо­чий). Общество скорее может согласиться с временным недополуче­нием определенных услуг, формально гарантированных российской Конституцией, чем с выборочным методом предоставления этих ус­луг в отдельных регионах.

Для Российской Федерации в явном виде ни одна из рассмотрен­ных ранее моделей бюджетного федерализма в современных услови­ях не подходит. В то же время представляется, что синтез герман­ской и канадской моделей может служить основой для построения бюджетной системы в России.

Прежде всего это связано с тем, что в германской модели четко разграничены распределительные функции бюджетной системы. В условиях дефицита бюджетных средств во­просы распределительных отношений выступают на передний план. В канадской модели несомненный интерес представляют налоговая система и механизм выравнивания социально-экономических усло­вий жизнедеятельности населения.

Процесс формирования российской модели бюджетного федера­лизма прежде всего должен включать законодательное оформление трех приоритетных для России составляющих бюджетного устройства:

совокупности механизмов формирования доходного потенциала бюджетов всех уровней (а не только разграничения налоговых пол­номочий и доходных источников между органами власти различных уровней);

комплекса мер по организации исполнения бюджетов всех уровней, ориентированных на формирование рациональной структу­ры расходов, на единую систему контроля за исполнением как до­ходной, так и расходной части всех бюджетов;

системы межбюджетных отношений, включающей как механизм разграничения расходных и доходных полномочий и ответственно­сти, так и взаимоувязанный комплекс методов оказания финансовой помощи субъектам РФ.

Главным принципом организации системы государственного бюд­жетного регулирования должна стать сбалансированность государст­венных финансовых ресурсов во всех звеньях бюджетной системы, а основным методом реализации данного принципа должен стать про­граммно-целевой подход.

Бюджетная политика России, определенная в Концепции рефор­мирования межбюджетных отношении в Российской Федерации базируется на идее усиления центра­лизации финансовых ресурсов и контроля со стороны федерального центра. Такой подход для современных условий России представля­ется сомнительным. Подъем экономики регионом уже сегодня во многом предопределяется политикой местных властей. А это требует, с одной стороны, расширения их самостоятельности, а с дру­гой — повышения ответственности, что трудно осуществить при уси­ливающейся централизации бюджетных средств.

Одной из первоочередных проблем реформирования межбюджет­ных отношений в России является разграничение расходный полно­мочий бюджетов всех уровней. Данный вопрос и Бюджетном кодексе РФ не получил однозначного ответа. Область «совместного финанси­рования» обозначена весьма обширно: от государственной поддержки отраслей народного хозяйства до социальной защиты населения.

После установления сфер ответственности бюджетов различных уровней встает задача определения потребности бюджетов в финан­совых ресурсах для выполнения возложенных на них функции. Только после решения этой проблемы можно приступить к созда­нию механизма для разделения доходных источников, и прежде все­го в части налоговых платежей, который должен заинтересовывать (стимулировать) регионы в развитии своего доходного потенциала.

В решении этого вопроса обсуждаются различные, в том числе диаметрально противоположные, подходы к разграничению на посто­янной основе соответствующих видов налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы.

Зачастую (со ссылкой на опыт США) обосновывается необходи­мость отказа от деления налоговых платежей в бюджет на собствен­ные и регулирующие. Эта точка зрения малоконструктивна, так как целью разграничения налогов является создание условий для обес­печения сбалансированности бюджетов разных уровней, исходя из имеющегося на данной территории налогового потенциала, а он весьма дифференцирован по отдельным регионам. Канадский опыт свидетельствует об эффективности применения регулирующих нало­гов для сбалансированности бюджетов.

Следует иметь в виду, что цели разграничения налогов и цели рационализации налоговой системы различны. Для налогоплатель­щика в конечном счете безразлично, на счет какого бюджета-получа­теля переводить налоговые платежи. Для него важно, чтобы суммар­ные налоговые платежи не превышали определенной величины по отношению к его конечным финансовым результатам, а также не увеличивали бы себестоимость его продукции (работ, услуг).

Поэтому было бы целесообразно перейти к установлению пре­дельной ставки налогового бремени для налогоплательщиков различ­ных сфер деятельности; принять компромиссные решения о составе основных налогов на уровне Федерации, субъектов Федерации, му­ниципалитетов; предоставить возможность субъектам Федерации вводить собственные налоги и самостоятельно отвечать за собирае­мость налогов.

С точки зрения бюджетного федерализма одной из наиболее важ­ных и сложных проблем является проблема закрепления налогов за бюджетами различных уровней. Мировой практикой выработаны оп­ределенные принципы принятия решений в этой области.

Прежде всего, это принцип стабильности, заключающийся в том, что региональным бюджетам более, чем федеральным, необходимы стабильные источники налоговых поступлений, так как возможности изыскания дополнительных финансовых ресурсов на региональном уровне меньше, нежели на верхнем (федеральном) уровне. Налоги, поступления по которым зависят от многих факторов, в том числе от решений, принимаемых на уровне центрального правительства, вряд ли целесообразно закреплять за регионами.

Следующий принцип — принцип мобильности. Практика показы­вает, что налогоплательщики, чьи доходы выше по отношению к ос­тальным, более склонны к миграции и уходу от уплаты налогов в тех регионах, где более высокие ставки налогов.

Если от местности зависит сумма уплаченных налогов на ка­кую-либо финансовую операцию, то возрастают шансы на то, что она будет осуществляться преимущественно в том регионе (местно­сти), где налоговые ставки ниже. Таким образом, чем больше раз­брос в налоговых ставках, тем больше экономическое неравенство регионов страны. Отсюда вывод: за региональными и местными бюд­жетами следует оставлять те налоги, сбор которых в меньшей сте­пени зависит от фактора мобильности.

Важными принципами для региональных и местных налогов яв­ляются прозрачность и легкая собираемость. Налогоплательщикам должны быть понятны направления использования налоговых посту­плений в бюджеты, и сбор налогов не должен вызывать особых сложностей, в частности дополнительных проверок налогоплатель­щиков. Следует учитывать тот факт, что региональным, а тем более местным властям трудно отстаивать свои интересы в случае взима­ния налогов на основе сложных расчетов. Административные воз­можности региональных правительств значительно уступают возмож­ностям федеральных властей.

И наконец, налоги на ведение международный торговых операций должны быть одинаковыми на всей территории страны и использо­ваться в интересах всего населения. Соответственно эти налоги должны поступать в федеральный бюджет.

Россия богата природными ресурсами, На ренту с природных ре­сурсов, по оценкам ученых Российской Академии наук, приходится 75% общего прироста совокупного дохода России, однако в доходах бюджета ее доля не превышает 10%. Вряд ли такое соотношение можно признать правомерным. Представляется, что собственная на­логовая база многих субъектов Федерации может успешно строиться на основе обложения налогами именно природных ресурсов.

В механизме бюджетного федерализма России важное место должны занять вопросы стимулирования регионов к достижению финансовой самодостаточности.

По расчетам Министерства финансов РФ, финансовая самообес­печенность регионов до 2010 г. не превышала 60%; в 45 регионах собственные источники без учета трансфертов покрывали менее 70% всех расходов и только в 13 регионах — 85% всех расходов.

На сегодняшний день как такого экономического механизма сти­мулирования регионов к увеличению собственных доходных источни­ков для обеспечения финансовой самодостаточности нет. Предусмот­рены лишь меры по защите интересов федерального бюджета. В част­ности, в случае нарушения субъектом Федерации установленного порядка зачисления налогов и иных платежей в федеральный бюджет, нарушения порядка закупки товаров для государственных нужд и т. п. правительство вправе приостанавливать финансирование из феде­рального бюджета по всем направлениям. Например, по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям, финансированию федеральных программ, реализуемых на территории субъекта Федерации, и т. д.

Кроме того, в Министерстве финансов РФ предусмотрено утвер­ждение плана финансовой стабилизации региона. В противном случае выделение финансовой поддержки для региона может и не состоять­ся. Тем самым федеральный центр вольно или невольно становится ответственным за финансирование мероприятий, находящихся в ком­петенции региональных и местных властей. На практике такая систе­ма взаимоотношений неизбежно порождает безответственность отдель­ных лиц, причастных к решению соответствующих задач.

Такая схема взаимоотношений не стимулирует реципиентов к по­иску возможностей увеличения доходной части бюджета. Более того, неизбежно ведет к возникновению серьезных конфликтов, в которых позиция федерального центра неубедительна. Так, например, возмож­ный отказ Правительства РФ в финансировании той или иной феде­ральной программы на территории субъекта Российской Федерации трудно обосновать неутверждением в Минфине РФ плана финансо­вой стабилизации того или иного региона.

В ближайшей перспективе было бы целесообразным ввести, по крайней мере, два реальных экономических рычага, стимулирующих регионы к достижению финансовой самодостаточности.

Первый — это предоставление субъектам Федерации права уста­навливать региональные налоги.

В качестве второго рычага перехода к стимулирующей бюджетно-налоговой политике может служить ус­тановление на несколько лет фиксированного норматива выделения трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъек­тов Российской Федерации (ФФПР), независимо от роста или сни­жения бюджетной потребности субъекта Федерации. Существовав­ший и существующий механизмы ежегодного пересмотра размера средств, выделяемых из ФФПР, объективно не заинтересовывают субъекты Федерации в росте собственной доходной базы.

Существующая система оказания финансовой помощи регионам но­сит сиюминутный характер, что обусловлено как объективными, так и субъективными причинами. Прежде всего необходимо иметь в виду, что потребности в финансовой помощи объективно превышают имею­щиеся возможности и в этих условиях возрастает роль лоббирования тех или иных интересов.

Указанные обстоятельства означают, что необ­ходимо использовать какие-либо объективные критерии распределения по регионам имеющихся средств. При этом важно сообща определиться с целевой направленностью данной помощи.

В рамках Европейского союза накоплен значительный опыт в решении данного вопроса, и он может быть применен к российским условиям. Речь идет о том, чтобы финансовая поддержка ориентировалась на выравнивание территори­альных диспропорций в уровне социально-экономического развития.